El dilema del "paquete"

Ha pasado ya la tertulia y por tanto la oportunidad del artículo que os copio casi íntegro de Manuel Conthe, pero como puede serle de utilidad a alguno y a mí para vencer mi pereza de utilizar el blog, allá va:

          .......                                             "El dilema del paquete  

Los procesos electorales -como el que viviremos el próximo domingo- sumen a menudo al ciudadano en un dilema: si quiere votar y no hacerlo en blanco, deberá optar por alguno de los partidos que concurren a las elecciones, aunque no esté de acuerdo con todas las ideas teóricas que defienda, las actitudes prácticas que mantenga, o los candidatos que presente. Tendrá que elegir entre ofertas electorales globales, sin poder mezclar las mejores ideas y candidatos en liza, ni rechazar alguna idea, actitud o candidato de su partido preferido.

Es una limitación que Moisés Ostrogorski, un analista político de origen ruso, expuso en 1902 en "La democracia y la organización de los partidos políticos" (Editorial Trotta, 2008). A Ostrogorski no le gustaba que los partidos hagan de "contratistas generales para abordar los numerosos y variados problemas presentes y futuros" y preconizaba que los ciudadanos "en vez de dar su apoyo global a una organización para que afronte todos los problemas que puedan surgir, decidan sobre cada una de las cuestiones que dividen a la opinión pública". Por eso propuso sustituir los partidos políticos -que son organizaciones estables y pluri-temáticas- por un sistema de asociaciones temporales y mono-temáticas ("ligas").  

Esa limitación de la democracia de partidos es muy acusada en España, donde -con la excepción del Senado- rige un sistema electoral de listas bloqueadas y cerradas que favorece a los partidos mayoritarios. Así, por ejemplo, un votante laico con fe en la libre empresa que en unas elecciones generales desee votar a algún partido con posibilidades de gobernar se verá forzado a escoger entre un partido (teóricamente) liberal en lo económico, pero subordinado a  la Iglesia, y otro laico y de costumbres sociales progresistas, pero con ideas económicas propias de un sindicalismo arcaico. Curiosamente, Unión Progreso y Democracia (UPyD) se aproxima bastante a la idea de "liga" de Ostrogorski, pues se ha venido centrando en un asunto clave: evitar la fragmentación del Estado en un sistema de taifas autonómicas.  

Regla del mono-tema  

Que los votantes sólo puedan votar a favor o en contra de una propuesta compleja suscita el riesgo de que quien la elabore agrupe maliciosamente ideas que conciten el entusiasmo general con otras nocivas, de su exclusivo interés, que serían rechazadas si fueran objeto de votación separada, pero que quedarán aprobadas indirectamente como parte del "paquete".  

En la práctica legislativa y electoral de Estados Unidos esas propuestas se denominan riders (término que yo traduciría como "propuestas parasitarias"). Como explica un joven jurista americano, Michael Gilbert, en Single-Subject Rules and the Legislative Process, una célebre se aprobó en Georgia en 1795, cuando en una teórica  "Ley para el pago de atrasos a las tropas" se enmascaró un precepto que transfería tierras de dominio público a empresas privadas vinculadas a varios diputados. Para luchar contra ellas,  las Constituciones de muchos Estados contiene una llamada single-subject rule ("regla de tema único" o "regal del mono-tema"), que prohíbe que se someta a votación -en referéndum popular o en la Asamblea Legislativa- "cualquier iniciativa o medida que abarque más de un asunto" -como dice, por ejemplo, la Constitución de California-. La prohibición se ha invocado para impugnar muchas normas, lo que ha abocado a los Tribunales a la espinosa tarea de delimitar cuándo dos asuntos son distintos y no pueden someterse a una votación única.   El problema de las "propuestas parasitarias" se plantea también en las decisiones colectivas de otros grupos (por ejemplo, en la aprobación o ratificación por la Junta General, a propuesta del presidente de la compañía, de una lista de consejeros o de modificaciones estatutarias). De ahí que en España la Recomendación 5ª del Código Unificado de Buen Gobierno aconseje a las sociedades cotizadas que apliquen la regla del mono-tema, de forma "que en la Junta General se voten separadamente aquellos asuntos que sean sustancialmente independientes, a fin de que los accionistas puedan ejercer de forma separada sus preferencias de voto".  

Intercambio de votos  

La aplicación a rajatabla de la regla del mono-tema puede, sin embargo, suscitar un dilema: a veces, los miembros de un grupo pueden salir beneficiados si varias propuestas distintas e independientes se agrupan en un paquete y son sometidas a votación como un todo. Ese resultado queda ilustrado en el cuadro adjunto

(que tomo, de forma simplificada, del Table 1 del artículo citado de Michael Gilbert).                     

En él se analiza la situación de tres votantes (A, B y C) que deben decidir si aprueban o rechazan tres posibles iniciativas (1, 2 y 3). La clave está en la intensidad relativa de sus preferencias: cada votante tiene mucho interés en que se apruebe una de ellas (que le proporcionaría una utilidad de +20), pero es moderadamente contrario a que se aprueben las otras (pues le producirían una utilidad negativa de -2 y -3, respectivamente). Si cada medida se sometiera a votación separada por mayoría, las tres serían derrotadas por dos votos contra uno; pero si se integran en un único paquete, éste será aprobado por unanimidad y proporcionará al grupo un beneficio neto conjunto de +45.  

La agrupación de asuntos en una única votación puede, pues, lograr de forma indirecta un "intercambio de votos" (logrolling) y lograr que se apruebe una transacción o "paquete global" (package deal) que beneficie a una gran mayoría. De ahí que en muchas negociaciones -por ejemplo, en la Organización Mundial del Comercio o en el Consejo de la Unión Europea- se siga el principio de que "nada está acordado hasta que todo esté acordado" o principio de "negociación integral" (single undertaking) [véase, por ejemplo, párrafo 47 de la Declaración Ministerial que inició la Ronda de Doha], de suerte que, en vez de intentar acuerdos parciales completos sobre los distintos asuntos, el éxito de la negociación se fíe a un acuerdo final -alcanzado, a menudo, a altas horas de la madrugada- sobre un paquete que integre todos ellos.    

Vinculación de productos  

El "dilema del paquete" -lo denominó así porque agrupar asuntos puede tener, en función de las circunstancias, tanto resultados nocivos como beneficiosos- se manifiesta también en el ámbito del Derecho de la Competencia, como expondré algún día con mayor profundidad. Por una parte, las normas y los reguladores consideran abusivo que una empresa dominante (p. ej. Microsoft con Windows) vincule su producto estrella a otro menos conocido (p.ej. el navegador Explorer o el programa Media Player), ya sea obligando contractualmente a que se adquieran simultáneamente (tie o "vínculo"), o integrándolos técnicamente (bundling o "agrupamiento"), porque esa práctica cerrará a la competencia ese segundo mercado.

Pero en su Comunicación del pasado diciembre, en la que proporciona orientaciones sobre la aplicación del artículo 82 del Tratado sobre abuso de posición dominante, la Comisión Europea reconoció que en algunas circunstancias el denostado "vínculo" o "agrupamiento" de productos puede resultar beneficioso para los consumidores, lo que exige analizar los efectos económicos de esa práctica caso a caso.  

Es difícil que una democracia moderna pudiera funcionar mediante un sistema de Ligas sobre asuntos independientes como las que imaginó Ostrogorski. La vida social y la política económica exigen con frecuencia la búsqueda de compromisos y el logro de complejos acuerdos finales materializados en paquetes y ofertas electorales, susceptibles tan sólo de aprobación o rechazo. La democracia de partidos resulta, pues inevitable. Exijamos, sin embargo, a nuestros partidos que aborden con un mínimo rigor cada una de las grandes cuestiones que se ventilen en cada elección, sin enmascarar sus respuestas en aburridas cantinelas ideológicas de carácter general."